|
مجيد اعزازی : اگر چه حدود 20 سازمان بيمه ای، حمايتی و امدادی در حوزه تامين اجتماعی كشور فعاليت می كنند، اما آمارهای مربوط به ناهنجاری های اجتماعی، حكايت ديگری دارند. حكايتی كه بر عدم انسجام و از هم گسيختگی و در برخی موارد هم پوشانی فعاليت اين سازمان ها گواهی می دهد و ضرورت استقرار يك نظام جامع رفاه تامين اجتماعی را در كشور گوشزد می كند.
براساس آمارهای رسمی نرخ بيكاری از 1/45 ميليون نفر در سال 76 به 3/4 ميليون نفر در پايان سال ،1381 يعنی به 2/4 برابر رسيده است. از اين رو صاحبنظران معتقدند: روند بيكاری كه با كمی رشد و توزيع ناعادلانه درآمد همراه است، موجب افزايش فقر و محروميت شده و بخش بزرگی از بيكاران را در ميان فقرا جای داده و خواهد داد. در اين حال براساس برخی برآوردها در پايان سال ،80 بين 17 تا 35 درصد از خانوارهای كشور زير خط فقر مطلق بوده اند، در صورتی كه اين روند فزاينده، هر چه زودتر مهار نشود و جای خود را به توانمندی و قابليت برای توليد و خوداتكايی ندهد، به تهديدی جدی برای منابع رفاهی و حمايتی در جهت گسترش نابسامانی ها و «شكاف اجتماعی» تبديل می شود. شكاف اجتماعی و فاصله شديد طبقاتی، مفاهيمی هستند كه برای نخستين بار در قرن نوزدهم، قرنی كه مبارزات عدالت خواهانه فقرا و كارگران در برابر ثروتمندان و سرمايه داران، در پی صنعتی شدن اروپا آغاز و گسترش می يابد، توسط كارل ماركس درك و بيان می شود. از اين رو او مانيفست معروف خود، تاريخ تمام جوامع را، تاريخ مبارزات طبقاتی عنوان كرده و كارگران تمام كشورها را به اتحاد برای سرنگونی قهرآميز نظام های موجود در اروپا دعوت می كند.
براساس اسناد تاريخی، در چنين شرايطی سرمايه داران و طبقه حاكم، انديشه ورزان را به منظور دستيابی به راه حلی مناسب برای جلوگيری از نبرد طبقات محروم عليه طبقه حاكم به خدمت می گيرند. بدين ترتيب انديشه ورزان با مطالعه عميق مانيفست ماركس، پاشنه آشيل نظريات وی را مبنی بر اينكه «نظام ها برای جلوگيری از سرنگونی خود، بخش هايی از نيازها و حقوق حقه كارگران را تامين كنند» می يابند و آن را توسط بيسمارك صدراعظم آلمان به اجرا درمی آورند. اگر چه بيسمارك، تنها، قانون بيمه درمان را بنيان نهاد، اما اين تحول در سال های بعد و به ويژه در قرن بيستم توسعه يافت و به شكل گيری نظام های تامين اجتماعی در سراسر جهان منجر شد. به طوری كه در حال حاضر اكثر كشورهای پيشرفته جهان دارای نظام تامين اجتماعی هستند. مقوله رفاه و تامين اجتماعی به ويژه در اثر پيامدهای اجتماعی - اقتصادی جنگ جهانی دوم در مقابله با آسيب های ناشی از جنگ ابعاد تازه ای می يافت و در هر دهه از نيمه قرن بيستم همگام با پيشرفت های اجتماعی و اقتصادی ماهيت جديدتری به خود می گرفت.
در ايران نيز فعاليت هايی تاكنون در زمينه رفاه و تامين اجتماعی و كاهش شكاف اجتماعی صورت گرفته است. اما صاحبنظران معتقدند؛ جمع بندی پيشينه جريان رفاه در ايران نشان می دهد كه كوشش های صورت گرفته فاقد مدل و استراتژی معينی بوده است و بايد آنها را «عمليات رفاهی» ناميد و نه «برنامه های رفاهی». از اين رو می توان به ايجاد بيمه اجتماعی كارگران در اوايل دهه 1330 تصويب و تثبيت قانون بيمه تامين اجتماعی در سال 1354 به عنوان مهم ترين تحولات صورت گرفته در زمينه تامين اجتماعی پيش از پيروزی انقلاب نام برد. پس از پيروزی انقلاب اسلامی نيز مقوله رفاه و تامين اجتماعی با اختصاص يك اصل قانون اساسی به خود، اهميت بيشتری يافت. به طوری كه براساس اصل 29 قانون اساسی «برخورداری از تامين اجتماعی از نظر بازنشستگی، بيكاری، از كارافتادگی، بی سرپرستی، حوادث و سوانح، نياز به مراقبت های بهداشتی و درمانی به صورت بيمه ای و غيربيمه ای حقی همگانی است و دولت موظف است طبق قوانين از محل درآمدهای عمومی حاصل از مشاركت مردم، خدمات و حمايت های فوق را برای يكايك افراد تامين كند. » اين در حالی است كه با گذشت 24 سال از پيروزی انقلاب اسلامی اين اصل به طور كامل تحقق نيافته است.
علاوه بر اصل 29 قانون اساسی، ماده 40 برنامه سوم توسعه كشور مصوب 17 فروردين ماه سال 1379 به دولت از تاريخ تصويب اين قانون برای طراحی نظام جامع رفاه و تامين اجتماعی شش ماه مهلت داده است. اگر چه دولت به جای شش ماه پس از حدود 28 ماه در تاريخ 13 مرداد ماه سال 1381 لايحه ساختار سازمانی نظام تامين اجتماعی كشور را تقديم مجلس كرد، اما نظام جامع تامين اجتماعی كشور، علی رغم گذشت سه سال از تصويب قانون برنامه سوم توسعه كشور هنوز استقرار نيافته است. براساس دستور خاتمی رئيس جمهوری كشور در سال ،1377 از همان تاريخ مطالعات متعددی در سازمان های مختلف فعال در حوزه تامين اجتماعی، درباره چگونگی استقرار و شكل گيری اين نظام آغاز شد. يكی از مهم ترين طرح هايی كه پس از دو سال تحقيق و پژوهش از طريق وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكی به هيأت دولت ارائه شد، طرح پيشنهادی موسسه عالی پژوهش در تامين اجتماعی وابسته به سازمان تامين اجتماعی بود كه بر ايجاد يك شورای عالی به رياست رئيس جمهور تاكيد داشت. علاوه بر اين موارد، در تابستان سال 1380 وقتی حدود يك سال و نيم از تصويب برنامه سوم توسعه گذشته بود، جمعی از نمايندگان مجلس كه از معطل ماندن ماده 40 برنامه سوم توسعه ناراضی بودند، خود طرحی را در اين زمينه با نام طرح ايجاد «سازمان ملی نظام جامع رفاه و تامين اجتماعی» تقديم مجلس كردند. طراحان در سخنان اوليه خود از ادغام 20 سازمان بيمه ای، حمايتی و امدادی خبر دادند. اما در خبرهای بعدی خاطرنشان كردند كه در طرح آنان، حقوق صندوق های بيمه ای رعايت خواهد شد. از اين رو در مهر ماه سال 1380 اولين كميسيون مشترك بررسی طرح نظام جامع رفاه و تامين اجتماعی در مجلس تشكيل شد. اما فعاليت های اين كميسيون نيز به نتيجه مشخصی منتهی نشد. با اين حال طی يك سال گذشته دومين كميسيون مشترك متشكل از نمايندگان كميسيون های اجتماعی، بهداشت و درماشن، اقتصاد و بودجه و محاسبات برای بررسی لايحه ساختار سازمانی نظام تامين اجتماعی كشور كه سازمان مديريت و برنامه ريزی آن را طراحی كرده و پس از تصويب در هيأت دولت به مجلس تقديم شده است، فعاليت خود را آغاز كرده است.
در صورت تصويب لايحه ساختار سازمانی نظام تامين اجتماعی، كه در آن تشكيل وزارت رفاه و تامين اجتماعی پيشنهاد شده است، همه دستگاه ها و نهادهای فعال در قلمروهای كاركردی نظام از جمله سازمان تامين اجتماعی، سازمان بيمه خدمات درمانی، سازمان خدمات درمانی نيروهای مسلح، سازمان بهزيستی، سازمان بازنشستگی كشوری، سازمان بيمه و بازنشستگی نيروهای مسلح، با حفظ شخصيت حقوقی و قوانين و مقررات مورد عمل از دستگاه های متبوع منتزع و به وزارت رفاه وابسته خواهند شد و وزير دفاع رياست مجامع، شوراها يا ديگر مراجع عالی دستگاه های مزبور را به عهده خواهد گرفت. اما كميسيون مشترك بررسی كننده لايحه پس از برگزاری جلسات متعدد به اين لايحه رای نداد و خود طرحی را مبنی بر تشكيل وزارت «كاروتامين اجتماعی» در دستور كار خود قرار داده است. آخرين اخبار در مورد اين تصميم حاكی است به زودی كليات اين طرح برای تصويب در صحن علنی مجلس به هيأت رئيسه مجلس تقديم خواهد شد. فارغ از تمام تلاش هايی كه تاكنون صورت گرفته است و سنگ بنايی برای نظام تامين اجتماعی كشور خواهند بود، اينك اين سوال مطرح است كه يك نظام تامين اجتماعی مناسب، چه ويژگی هايی بايد داشته باشد. علی حيدری معاون امور استان های مدير عامل سازمان تامين اجتماعی در پاسخ به اين سوال می گويد:
با توجه به اينكه نظام تامين اجتماعی كشور بايد از اصل 29 قانون اساسی سرچشمه بگيرد، بايد دارای سه ويژگی فراگيری، جامعيت و كفايت باشد. شايد بتوان گفت اصلی ترين ويژگی نظام تامين اجتماعی فراگيری آن است. براساس اين ويژگی اين نظام بايد تمام افراد جامعه را صرف نظر از قوميت، مذهب، شاغل بودن يا نبودن افراد و. . . تحت پوشش خود قرار دهد. از سوی ديگر اين نظام بايد جامعيت داشته باشد يعنی بايد تمام خدمات حوزه اجتماعی را اعم از بيمه ای، درمانی، بازنشستگی، بيمه بيكاری، امدادی و. . . شامل شود. علاوه بر اين خدماتی كه ارائه می شوند بايد با توجه به حجم منابع دولتی و يا منابع حاصل از مشاركت مردم كه در اختيار است، خدمات ارائه شده از كفايت لازم برخوردار باشند. وی می افزايد: دولت بايد با هدفمند كردن يارانه ها، جلب مشاركت های ملی و بين المللی، بتواند سطح بالاتری از خدمات اجتماعی را از نظر كميت و كيفيت به همه افراد جامعه ارائه دهد. مجيد يارمند مدير كل دفتر امور تامين اجتماعی سازمان مديريت و برنامه ريزی نيز از فراگيری، جامعيت و كفايت خدمات اجتماعی در يك نظام تامين اجتماعی به عنوان اهداف كمی اين نظام نام می برد و می گويد: نظام تامين اجتماعی به مجموعه فعاليت هايی اطلاق می شود كه از افراد در مقابل حوادث طبيعی، اجتماعی و اقتصادی محافظت می كند به طوری كه در صورت برهم خوردن تعادل فرهنگی، مالی و اجتماعی افراد در برابر چنين حوادثی، اين تعادل را به آنان برمی گرداند. از اين رو نظام جامع تامين اجتماعی از افراد در برابر پيری، فقر، تورم، بيكاری و. . . حمايت می كند. اما در عين حال اصول نظام تامين اجتماعی، بر تلاش و كوشش افراد، برابری فرصت های آموزش، بهداشت، مسكن و. . . و حمايت های آگاهانه از افراد نيازمند كمك، متكی است.
اگر چه تاكنون تلاش های دولت و مجلس و برخی از سازمان های فعال در حوزه تامين اجتماعی، منجر به تشكيل نظام تامين اجتماعی كشور نشده است، اما اكثر اين تلاش ها در يك نكته با يكديگر توافق دارند و آن سپردن رهبری اين نظام به يك وزارتخانه است. اين در حالی است كه برخی از صاحبنظران معتقدند: طراحی نظام جامع رفاه و تامين اجتماعی با ايجاد يك وزارتخانه تفاوت زيادی دارد و ساخت سازمانی مقدم بر نظام نيست، بلكه يكی از مولفه های نظام و موخر بر آن است. به همين دليل تنها پس از طراحی نظام می توان به ساخت سازمانی مناسب پرداخت. به اعتقاد اين دسته از كارشناسان، درگير كردن سازمان های حمايتی و بيمه ای در بوروكراسی اداری و منافع درهم پيچيده يك وزارتخانه منجر به كاهش كارآيی نظام موجود خواهد شد. اين در حالی است كه دسته ديگری از صاحبنظران، نظر متفاوتی دارند و معتقدند اعتبارات اختصاصی به حوزه تامين اجتماعی بايد دارای يك متولی مشخص در هيأت دولت باشد. مدير كل امور تامين اجتماعی سازمان مديريت و برنامه ريزی از جمله اين كارشناسان است. وی با بيان اينكه اعتبارات سالانه حوزه تامين اجتماعی بدون احتساب اعتبارات يارانه ها حدود 100 ميليارد ريال است، می گويد: اين اعتبارات كه متعلق به كليه افراد كشور است، از طريق 28 سازمان، نهاد، صندوق، موسسه و دستگاه اجرايی هزينه می شود. اين جمعيت و اعتبارات، به طور مستقيم سخنگويی در دولت ندارند تا از مسايل تامين اجتماعی در هيأت دولت دفاع كند و همچنين در مجلس شورای اسلامی در قبال مسئوليت خود پاسخگو باشد.
يارمند معتقد است به همين دليل سازمان مديريت و برنامه ريزی طی سال گذشته پيشنهاد تشكيل وزارت رفاه و تامين اجتماعی را به مجلس داده است. اين سازمان از گسترده شدن دولت پرهيز می كند، اما به دليل اين كه راه ديگری برای دستيابی به اين مهم وجود ندارد به تشكيل يك وزارتخانه جديد رضايت داده است. در سازمان مديريت و برنامه ريزی ساختار نظام تامين اجتماعی حدود 150 كشور، برای تدوين پيش نويس لايحه بررسی شد. برخی از كشورها وزارت رفاه و بهداشت و برخی وزارت رفاه دارند. با توجه به اين بررسی ها، لايحه دولت مبنی بر تشكيل وزارت رفاه و تامين اجتماعی تنظيم شد. منظور از تاسيس اين وزارتخانه جديد نيز به هيچ وجه گسترده كردن دولت و كاهش سازمان های بازنشستگی نيست. منظور ايجاد وزارتخانه ای پاسخگو در مجلس است. وی با اشاره به مقاومت اعضای كميسيون مشترك بررسی كننده لايحه ساختاری نظام تامين اجتماعی كشور در برابر تشكيل وزارت رفاه و تامين اجتماعی می گويد: نمايندگان پس از اينكه نظرات نمايندگان دولت را شنيدند و متوجه شدند راه حل ديگری وجود ندارد. به ايجاد يك وزارت جديد رضايت دادند. در حال حاضر اختلاف نظر در نوع وزارت جديد وجود دارد. اين وزارت بايد صرفا برای سياستگذاری و برنامه ريزی تشكيل شود و زيرمجموعه های آن بايد كاملا شامل بخش های غيردولتی و عمومی باشد.
معاون امور استان های مدير عامل سازمان تامين اجتماعی نيز با بيان اينكه سالانه بين 20 تا 30 درصد از توليد ناخالص ملی صرف امور رفاهی و تامين اجتماعی می شود، می گويد: متاسفانه برخی از افراد كشور فاقد پوشش های درمانی و حمايتی هستند. در بخش درمان، كمتر از 10 درصد افراد كشور تحت پوشش خدمات درمانی نيستند. حدود يك سوم جمعيت كشور نيز فاقد پوشش های بازنشستگی و از كارافتادگی هستند. همچنين در برخی از ساير خدمات اجتماعی عدم پوشش جمعيت كشور به 30 تا 40 درصد می رسد. اين در حالی است كه در برخی حمايت ها و خدمات اجتماعی دچار همپوشانی و مضاعف كاری هستيم، يعنی برخی از افراد كشور تحت پوشش دو يا سه سيستم مختلف هستند. با توجه به اين نقيصه ها و همچنين فقدان نظام اطلاعات تامين اجتماعی كشور قطعا يك نهاد يا سازمان ملی در سطح كشور برای سياستگذاری و برنامه ريزی ضروری است.
حيدری می افزايد: به لحاظ كارشناسی، ايجاد يك سازمان ملی تحت عنوان معاون رئيس جمهور و رئيس سازمان ملی، اهداف نظام تامين اجتماعی را بهتر تحقق می بخشد. به دليل اينكه چنين ساختاری، غيردولتی و عمومی خواهد بود در برنامه سوم توسعه تاكيد شده است كه نظام تامين اجتماعی در سطح كارگزاری، عمومی و تعاونی شكل بگيرد. اما با توجه به ملاحظات اداری و سياسی و با توجه به اين نكته كه نمايندگان محترم مجلس، نظارت بيشتری به وزارت و وزير داشته باشند، تشكيل يك وزارت جديد نيز منطقی به نظر می رسد. به هر حال وظيفه سازمان يا وزارتخانه جديد بايد به طور انحصاری، بحث تامين اجتماعی باشد و به مصلحت نيست كه مقوله تامين اجتماعی با گستردگی فعاليت ها و همچنين حجم منابع مالی بسيار زياد به عنوان يك كار جانبی به وزارتخانه ای ديگر محول شود. در صورتی كه چنين رويدادی شكل بگيرد، نقايصی كه طی ربع قرن گذشته در اين باره وجود داشته است، تكرار خواهد شد. آخرين تلاش ها و رايزنی ها در كميسيون مشترك بررسی كننده لايحه ساختار سازمانی نظام تامين اجتماعی كشور از عزم اعضای اين كميسيون به تشكيل وزارت «كار و تامين اجتماعی» گواهی می دهد. اين در حالی است كه هنوز جزئيات چگونگی اجرای اين تصميم و اينكه آيا كليه وظايف وزارت كار و امور اجتماعی و يا بخشی از آن در وزارت جديد حذف خواهد شد يا نه، مشخص نيست. اما اظهارات رسانه ای برخی از اعضای كميسيون مزبور حاكی از تحت پوشش قرار گرفتن كليه سازمان ها و نهادهای بيمه ای، حمايتی و امدادی در وزارت جديد «كار و تامين اجتماعی» است.
حيدری به لايحه ای كه دولت به مجلس تقديم كرده است می پردازد و می گويد: بر استقلال قلمرو تامين اجتماعی نسبت به ساير قلمروها تاكيد شده است. اما به نظر می رسد تنها عاملی كه موجب شده، كميسيون مشترك بررسی كننده لايحه ساختار سازمانی نظام تامين اجتماعی به سمت تشكيل وزارت «كار و تامين اجتماعی» سوق يابد، برداشت اعضای اين كميسيون از برنامه سوم توسعه مبنی بر گسترش نيافتن دولت است. اين در حالی است كه نظام تامين اجتماعی به طور منطقی بايد در سايه امور ديگر قرار نگيرد. از سوی ديگر، در صورتی كه بخواهد در داخل ساخت موجود و فعال يك وزارتخانه شكل يابد با توجه به رويكرد اصلی آن وزارت احتمال خطر به انحراف كشيده شدن اين نظام و خارج شدن از اهداف اصلی آن وجود دارد.
وی می افزايد: علاوه بر اين در برنامه سوم توسعه چنين صراحتی كه تعداد وزارتخانه ها نبايد افزايش يابد، وجود ندارد. همچنين افزايش يا كاهش وزارتخانه های دولتی شاخص مناسبی برای كوچك شدن دولت نيست. بحث كوچك يا بزرگ شدن دولت، معطوف به بزرگی يا كوچكی بدنه آن است نه راس هرم دولت. می توانيم راس هرم دولت را كوچك و بدنه آن را بزرگ كنيم و بعد ادعا كنيم كه دولت كوچك شده است. به همين دليل اصل اين قضيه از نظر كارشناسی محل شك و ترديد است.
يارمند نيز، تشكيل وزارت جديد، تشكيل شورای عالی و شورای هماهنگی و سياستگذاری بين بخش های بيمه ای، حمايتی و امدادی و همچنين تعيين وظايف و اهداف مشخص برای وزارتخانه جديد را پيام ساختار سازمانی نظام تامين اجتماعی می داند و می گويد: در اين سه مورد نظر نمايندگان كميسيون مشترك با سازمان مديريت و برنامه ريزی يكسان است. تنها نقطه اختلاف اين است كه نمايندگان محترم به يكی از مواد قانونی كه دولت در لايحه خود برای كاهش يكی از وزارتخانه ها پيش بينی كرده بود، زودتر عمل كرده اند و ضمن كاهش يكی از وزارتخانه ها يعنی وزارت كار و امور اجتماعی، درصدد ادغام اين وزارت با سازمان ها بيمه ای، حمايتی و امدادی هستند. البته در حال حاضر نمی توان راجع به چگونگی اجرای اين طرح قضاوت كرد. در صورتی كه شرح وظايف وزارت جديد، با وظايفی كه لايحه دولت برای آن وزارت مدنظر دارد، يكسان باشد و اهداف دولت تحقق يابد، حساسيت دولت كمتر خواهد شد. 17 فروردين ،1379 سالروز تصويب قانون برنامه سوم توسعه كشور است. قانونی كه ماده 40 آن دولت را به ايجاد نظام جامع رفاه و تامين اجتماعی در كشور موظف كرده است. در اين مدت، تلاش های كارشناسی متعددی در سازمان های مختلف و مجلس صورت گرفته است. اما هيچ كدام به نتيجه مشخصی نرسيده اند. چه عامل و يا عواملی مانع تحقق نظام جامع تامين اجتماعی شده است؟
معاون مدير عامل سازمان تامين اجتماعی از همزمانی برگزار نشدن انتخابات رياست جمهوری، نمايندگان مجلس و شوراها به عنوان يك آسيب در ساخت سياسی و اجرايی كشور ياد می كند و می گويد همزمان نبودن انتخابات مختلف موجب كند شدن يا تعليق فعاليت های كشور می شود. مدير كل امور تامين اجتماعی سازمان مديريت و برنامه ريزی شكل گيری نظام تامين اجتماعی را امر مهمی كه بايد ابعاد و جنبه های مختلف آن بررسی شود، می داند و می گويد: اگر چه تاكنون لايحه ساختار سازمانی نظام تامين اجتماعی تصويب نشده است، اما شرايط به گونه ای نيست كه امور تامين اجتماعی كشور مختل باشد.
شكل گيری نظام تامين اجتماعی شايد يك آرايش و صورت بندی جديدی از سازمان های فعال در حوزه تامين اجتماعی ارائه دهد. وی می افزايد: در حال حاضر بيش از 55 درصد از افراد كشور تحت پوشش بيمه خدمات بازنشستگی هستند. همچنين بيش از 90 درصد از افراد جامعه از خدمات درمانی استفاده می كنند و حدود 8 درصد از جمعيت كشور كه از اقشار محروم و فقير جامعه اند، تحت پوشش نهادهای حمايتی و امدادی قرار دارند. با توجه به شاخص های كلان اقتصادی مانند درآمد سرانه و ميزان كالری مورد نياز برای يك فرد در روز و سطح تورم برآورد می شود در سال جاری، حدود 15 درصد از افراد جامعه زير خط فقر به زندگی خود ادامه دهند. افزايش جمعيت كشور تا 124 ميليون نفر طی 15 سال آينده، افزايش 8 ميليونی تعداد بيكاران طی 10 سال آينده كه با رقم فعلی بيش از 11 ميليون نفر خواهد شد، معضل مسكن، توزيع ناعادلانه درآمدهای نفتی و مواردی از اين دست، همه از وجود بحران های اجتماعی و اقتصادی و به دنبال آن شكاف شديد طبقاتی در آينده ای نه چندان دور خبر می دهند و بيش از پيش، ضرورت تشكيل نظام تامين اجتماعی كشور را يادآور می شود و اين سوال را مطرح می كند كه آيا نظام تامين اجتماعی تا پايان سال 82 تشكيل خواهد شد؟ | 
